Ce que le gouvernement fait aux chômeurs (MEDIAPART – 28 OCTOBRE 2019 PAR DAN ISRAEL)

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La réforme des règles de l’assurance-chômage, d’une ampleur inégalée, commencera à entrer en vigueur le 1er novembre, avant de fonctionner à plein à partir du printemps. « On va passer d’un système d’indemnisation chômage à un système d’accroissement de la pauvreté », dénonce la CFDT. Simulations à l’appui, Mediapart en détaille les conséquences catastrophiques pour les chômeurs.

Il y a à peine plus de deux ans, les ordonnances réformant à marche forcée le droit du travail étaient présentées par le gouvernement, sur fond de polémiques et de débats autour de la pertinence d’une telle réforme, et sur la légitimité de l’exécutif tout juste élu à la mener. Cette semaine, une autre secousse majeure va ébranler l’assurance-chômage et les 2,6 millions de Français qui touchent chaque mois de l’argent de Pôle emploi. « La plus grosse réforme de notre système depuis trente ans », souffle en coulisse un haut dirigeant dudit système.

Et pourtant, cette transformation radicale des règles régissant la façon dont les salariés sont indemnisés lorsqu’ils perdent leur emploi ne crée guère de controverse. Mis à part les alertes de certains internautes ayant saisi le sujet à bras-le-corps (par exemple ici et ), le silence reste profond au sujet d’une réforme qui s’apprête à entrer en vigueur – en deux étapes : une partie des changements s’appliqueront à tous ceux qui subiront une rupture de contrat de travail à partir du 1er novembre, et les modifications les plus conséquentes concerneront les ruptures à partir du 1er avril prochain.

Il y a deux ans, Mediapart avait détaillé ce que le gouvernement s’apprêtait à infliger aux salariés avec les ordonnances. Aujourd’hui, pour susciter le débat, il faut expliquer concrètement, simulations à l’appui, ce que l’exécutif va faire vivre aux demandeurs d’emploi, et souvent aux plus fragiles d’entre eux.

Des allocations mensuelles en baisse, divisées par plus de trois dans les pires des cas ; des centaines d’euros versés en moins sans beaucoup d’explications ; des modifications techniques entraînant des conséquences parfois désastreuses, et incohérentes avec le discours gouvernemental valorisant le travail et la reprise d’un emploi à tout prix… Voilà les conséquences attendues d’une réforme largement inspirée par les idées avancées dans une note de 2015 des économistes Corinne Prost et Pierre Cahuc. Ce dernier est très proche de Marc Ferracci, conseiller spécial de la ministre du travail Muriel Pénicaud, et par ailleurs témoin de mariage d’Emmanuel Macron.

Nos calculs (disponibles dans leur intégralité sous l’onglet Prolonger de cet article) sont basés sur les chiffres publics de l’Unédic, l’organisme qui gère le régime de l’assurance-chômage, et sur les simulations de l’association Solidarités nouvelles face au chômage et de l’un de ses animateurs, Jean-Paul Domergue, qui fut directeur juridique de l’Unédic jusqu’en 2015.

  • Le discours gouvernemental est trompeur

Le discours du gouvernement sur la réforme de l’assurance-chômage est loin d’être adapté à la réalité du tremblement de terre qui s’apprête à ébranler le régime. Certains à Pôle emploi, en contact direct avec les demandeurs d’emploi, ont bien saisi l’enjeu : dans quelques régions, on parle déjà de la possibilité de recruter des vigiles à partir du printemps, pour éviter les débordements d’allocataires mécontents.

La ministre du travail Muriel Pénicaud, elle, a tenu un tout autre discours lors de son dernier passage sur France Inter, le 22 octobre. Elle a défendu la réforme pied à pied, distillant au passage raccourcis, demi-vérités, voire mensonges purs et simples. « Oui, c’est un peu plus dur [qu’aujourd’hui], mais je trouve aussi logique que quand il y a de l’emploi, il soit pris, et que l’assurance-chômage serve de filet de sécurité entre deux emplois. […] Quand le marché est dynamique, eh bien, il faut aussi retourner à l’emploi »a-t-elle déclaré pour résumer la philosophie défendue par l’exécutif.

Certes, les chiffres du chômage sont encourageants. Les tout derniers, dévoilés le 25 octobre, indiquent une baisse des inscrits à Pôle emploi (catégories A, B et C), en chute de 0,4 % sur un trimestre et de 1,9 % sur un an.

Mais le reste des déclarations de la ministre est moins pertinent. Car le nouveau système de l’assurance-chômage ne sera pas simplement « un peu plus dur » : selon l’Unédic elle-même, sur les 12 premiers mois d’application à plein de la réforme (d’avril 2020 à mars 2021), les droits au chômage baisseront pour… la moitié des 2,6 millions de Français indemnisés.

Le prix à payer pour les demandeurs d’emploi, et en particulier les plus précaires d’entre eux, sera colossal : les nouvelles règles permettront d’économiser plus d’un milliard d’euros dès 2020, puis 2,2 milliards en 2021 et 2,5 milliards en 2022. Une somme nettement plus élevée que ce qu’avait laissé entendre en 2018 le gouvernement, qui comptait sur 1,3 milliard d’économies annuelles en moyenne.

« Une tuerie »a résumé le dirigeant de la CFDT Laurent Berger, pourtant habitué à mesurer ses critiques envers l’exécutif. « On va passer d’un système d’indemnisation chômage à un système d’accroissement de la pauvreté », insiste-t-il.

La ministre explique aussi que face à « un marché du travail très dynamique », il faut que les demandeurs d’emploi se responsabilisent. La preuve ? « 700 000 offres d’emploi, là, disponibles tout de suite », sont recensées sur le site de Pôle emploi. Des chiffres impressionnants, mais dont la réalité concrète est balayée par toutes les recherches sérieuses. Le sociologue Hadrien Clouet résume bien ici la vacuité d’un tel chiffrage, rappelant qu’outre la redondance des offres, la plupart ne correspondent pas à un temps plein. Et qu’elles seront par ailleurs très peu nombreuses (16 % seulement) à finalement ne pas être pourvues en raison d’un manque de candidats.

  • Cotiser 6 mois au lieu de 4 entraîne de lourdes conséquences

Muriel Pénicaud assure qu’il est légitime de demander aux chômeurs d’avoir travaillé pendant six mois sur une période de 24 mois (et non plus 4 mois sur 28 mois comme aujourd’hui) pour avoir droit au chômage. Il faudra donc avoir travaillé un jour sur quatre pendant la période de référence, contre un jour sur sept actuellement, et ce dès le 1er novembre. Le motif de ce saut énorme ? « On revient à ce qu’il se passait avant la crise il y a dix ans », assure la ministre.

Sous-entendu : des règles plus protectrices avaient été prises pour compenser les effets de la crise économique mondiale de 2008. Cet argument est faux, et a déjà été démenti plusieurs fois : le changement de règles de 2008 ciblait en fait « les jeunes de moins de 25 ans involontairement privés d’emploi ». Ces derniers avaient beaucoup de mal à cumuler six mois de travail en deux ans, et on ne voit pas pourquoi cela serait différent aujourd’hui.

Cette mesure, dont le gouvernement s’est gardé de parler pendant près d’un an de négociations avec les partenaires sociaux et qui n’a été présentée que quelques semaines avant la finalisation des décrets, pèse lourd dans la balance : elle permettra d’économiser un milliard d’euros par an en 2021 et 2022.

Mais dès les 12 premiers mois de sa mise en œuvre, cette mesure touchera négativement 710 000 personnes, estime l’Unédic. Des personnes fragiles, car « plus jeunes que la moyenne des allocataires » et disposant « de droits plus courts, avec des salaires plus bas »prédisait le directeur général de l’Unédic Pierre Cavard il y a un mois.

La ministre a par ailleurs opportunément oublié d’évoquer une mesure complémentaire de sa réforme, loin d’être anodine. Au nom d’une lutte contre le statut précaire des « permittents », ces demandeurs d’emploi qui travaillent régulièrement, mais sur de petites périodes, le gouvernement a supprimé le principe du rechargement des droits. Depuis 2014, il est prévu que si un chômeur travaille au moins 150 heures (environ un mois) pendant qu’il touche son allocation-chômage, il allonge d’autant la période pendant laquelle il peut toucher de l’argent de Pôle emploi.

Ce mécanisme est incontestablement bénéfique pour les chômeurs puisqu’il les incite à trouver un travail, même court et peu rémunéré. Mais il disparaît dès le 1er novembre : il faudra désormais aligner six mois de salariat minimum pour ouvrir de nouveaux droits.

Et la transition risque d’être brutale, alertent d’excellents connaisseurs du système. Ils sont plusieurs à douter que cette évolution, non expliquée et particulièrement surprenante, ait été comprise par les principaux concernés. Aux demandeurs d’emploi qui n’ont pas épuisé leurs droits et qui sont loin des six mois de travail supplémentaires désormais nécessaires pour les prolonger, ils recommandent carrément de ne pas travailler !

« Si vous aviez droit au départ à moins de six mois d’indemnisation, et que vous travaillez un peu pendant votre période de chômage pour accumuler des nouveaux droits, il faut changer vos habitudes, s’alarme un expert. Le nouveau système ne vous donne droit à une allocation qu’à partir de six mois de travail, et la bascule de l’un à l’autre peut avoir lieu à l’occasion d’un seul jour de boulot, alors même que vous n’avez pas consommé tout ce que le régime précédent vous offrait… Une journée chez un fleuriste pour la Toussaint, un extra dans la restauration, une pige si vous êtes journaliste, et vous pourrez ne plus avoir droit à rienC’est un vrai piège ! »

  • Nouvelles règles de calcul, énormes baisses possibles

La seconde vague de la réforme, au printemps, actera une redéfinition sévère des règles de calcul des indemnités. Au lieu d’être définies (comme elles le sont depuis quarante ans) à partir d’une moyenne des salaires touchés les jours travaillés par un salarié pendant un an, elles le seront à partir du revenu mensuel moyen, qu’il ait travaillé ou non, et sur une période pouvant aller jusqu’à deux ans.

Cette transformation majeure, directement transposée des préconisations de Pierre Cahuc, sous-tendait déjà les déclarations répétées des membres du gouvernement, déplorant qu’un chômeur sur cinq puisse toucher « une allocation chômage supérieure à la moyenne de leurs revenus » lorsqu’ils travaillent.

Cette antienne repose sur une arnaque intellectuelle, car elle nécessite de comparer entre elles des périodes de temps différentes, et que les règles de l’assurance-chômage sont ainsi faites que l’allocation ne peut jamais dépasser 75 % du salaire précédent. Mais peu importe les faits. Ce calcul biscornu a permis de justifier le fait qu’à compter du 1er avril, le « salaire journalier de référence » (SJR), qui sert de base à tous les calculs d’indemnisation, va plonger pour tous ceux qui ont travaillé de manière discontinue.

Dans un document interne datant du 11 septembre, Pôle emploi souligne d’ailleurs la « nécessité d’accompagner la réforme, notamment pour les allocataires avec une forte réduction du SJR ». Il y a en effet matière à « accompagnement » : selon l’Unédic, le nouveau mode de calcul fera chuter les droits de 850 000 nouveaux chômeurs, de 22 % en moyenne par rapport aux règles de calcul qui s’appliquaient jusqu’à présent.

La facture sera particulièrement salée pour les 190 000 personnes qui auront travaillé moins de la moitié du temps de la nouvelle « période de référence » de deux ans (ou trois ans pour les plus de 53 ans). Ils verront leur allocation mensuelle moyenne, déjà faible, baisser de… 50 %, passant de 868 euros à 431 euros en moyenne.

Que signifient ces chiffres ? Pour Nadia, une salariée ayant travaillé un mois sur deux pendant deux ans, pour 1 425 euros net par mois travaillé, et qui correspond à un profil classique des allocataires Pôle emploi, nos calculs sont éclairants.

Avant la réforme, Nadia aurait touché pendant un an 1 065 euros mensuels, une somme proche de la moyenne de 1 010 euros versée chaque mois par Pôle emploi aux demandeurs d’emploi indemnisés. Après la réforme, Nadia touchera seulement 705 euros, mais pendant deux ans.

Des droits qui baissent d’un tiers, mais versés potentiellement deux fois plus longtemps. C’est ce qui permet au gouvernement de défendre sa réforme, en soulignant que dans certains cas, le « capital de droits » que peut toucher un chômeur sera plus élevé.

C’est en effet le cas de Nadia. Avant la réforme, elle aurait touché, durant toute la durée d’indemnisation, au maximum 12 750 euros. Après la réforme, ses allocations totales pourraient atteindre 16 925 euros. Mais cette hausse des droits n’est que théorique : tous les chômeurs ne touchent pas l’intégralité de ce à quoi ils auraient droit avant de retrouver un travail. Selon l’Unédic, seuls 44 % des demandeurs d’emploi indemnisés épuisent totalement leurs droits. En moyenne, ils n’en consomment que 68 %, avant de sortir du chômage.

Par ailleurs, la situation de certains chômeurs pourra être bien plus problématique. En effet, l’indemnisation qui leur sera versée dépendra en grande partie de la façon dont seront réparties leurs périodes de travail. Avec des inégalités criantes, et absurdes. En effet, les nouvelles règles prévoient que la période de référence « personnalisée » pour chaque salarié s’étende du premier jour du premier contrat de travail jusqu’au dernier jour travaillé, sur deux ans maximum. Et quelles que soient les périodes non travaillées entre ces deux jours.

« Les salariés dont l’activité est discontinue et dont une part de l’activité se situe au début de la période de référence seront très désavantagés par rapport à ceux dont l’activité est concentrée sur les derniers mois de la période », analyse l’ancien responsable de l’Unédic Jean-Paul Domergue.

Les différences de traitement seront abyssales entre celui qui aura travaillé six mois d’affilée, pour qui le revenu mensuel moyen retenu ne sera composé que des mois où il a touché un salaire, et celui qui aura travaillé un mois au début de la période de référence, puis cinq mois à la fin de celle-ci : son revenu moyen prendra aussi en compte les 18 mois où il n’a pas travaillé, et donc rien touché. L’arbitraire est total, les salariés choisissant fort rarement leurs périodes de travail…

Nous avons exploré un cas type qui combine plusieurs modifications induites par les nouvelles règles. Et les résultats sont désastreux. Imaginons que Daniel ait travaillé 2 mois, puis qu’il ait été au chômage pendant 18 mois, avant de travailler à nouveau 4 mois. Après quoi il se serait inscrit à Pôle emploi.

Aujourd’hui, l’allocation de Daniel aurait été calculée sur la moyenne de ses salaires touchés durant les quatre mois précédents, puisqu’il suffit de 4 mois de salaires pour ouvrir des droits au chômage. Avec la réforme, il aura besoin de six mois de travail, et se verra donc appliquer un calcul englobant 6 mois de travail et 18 mois non travaillés. 

Résultat : là encore, après la réforme, le capital théorique total des droits est plus élevé, de 1 200 euros environ. Mais ce n’est pas avec 282 euros par mois qu’on paye son loyer ou qu’on se nourrit.

Les conséquences de la modification du calcul du SJR seront sans doute encore plus redoutables pour les chômeurs de plus de 53 ans. Pour eux, la durée de la période de référence n’est pas de 2 ans, mais de 3 ans. Une différence destinée à laisser plus de temps à cette population particulièrement fragile pour accumuler les salaires nécessaires à l’ouverture de leurs droits.

Mais avec la réforme, cette mesure de justice sociale se double d’un effet pervers injustifiable : si un salarié de plus de 53 ans étale sur trois années pleines ses six mois de travail nécessaires à l’ouverture de ses droits, le revenu moyen retenu pour calculer son allocation chômage sera encore diminué d’un tiers par rapport à celui de Daniel…

Dernier effet pervers à noter : le nouveau dispositif pourrait pousser certains à optimiser leurs mois de travail, afin que leur salaire journalier moyen soit le plus élevé possible. Par exemple, ils pourront éviter de prendre un travail rémunéré sur une courte période, s’ils craignent de connaître ensuite une longue période sans activité, voire, ils pourront s’arranger avec leur employeur pour que les feuilles de paie couvrent plusieurs mois consécutifs, même si cela ne correspond pas à la réalité.

Voilà qui est paradoxal, alors que le gouvernement a justement construit son discours en faveur de la réforme autour de la nécessité de mettre fin au supposé comportement d’optimisation qui existerait aujourd’hui. Et ce, même si la dernière étude disponible sur le sujet, publiée en 2017 par la Dares, montre que seuls 6 % des chômeurs sont actuellement susceptibles de se livrer à de telles pratiques.

  •  Pour beaucoup, la fin du cumul entre chômage et périodes d’emploi

La modification des règles de calcul du SJR cache une autre très mauvaise nouvelle pour les travailleurs précaires : dès le 1er avril, il sera bien plus difficile de cumuler petits boulots et allocation. Le gouvernement attend de cette mesure pas moins d’un milliard d’économies sur la période 2021-2022, bien qu’elle batte en brèche sa supposée priorité accordée à l’emploi. Et qu’elle vise les plus précaires des demandeurs d’emploi.

Aujourd’hui, si un demandeur d’emploi retrouve un job moins payé que son travail antérieur, Pôle emploi continue à l’indemniser partiellement. Demain, ce ne sera plus possible dans la plupart des cas. Le directeur général de l’Unédic a ainsi donné l’exemple d’un salarié touchant une indemnité de 500 euros, qui retrouve un boulot payé 400 euros par mois. Là où il toucherait aujourd’hui 220 euros d’allocation chômage en plus de son petit salaire, cela ne serait plus possible après la réforme.

Le cas de Sarah, que nous avons retenu, illustre bien le problème. Si elle a travaillé un mois sur deux pendant deux ans (pour 1 425 euros mensuels), puis retrouvé un petit boulot à mi-temps (rémunéré 730 euros) pendant qu’elle touche l’allocation chômage, elle aurait aujourd’hui pu cumuler son nouveau salaire, et une allocation de Pôle emploi ramenée à 385 euros par mois. Avec la réforme, ce sera fini, car son nouveau salaire brut dépassera tout juste le plafond de 75 % du SJR, à partir duquel toute indemnisation supérieure est interdite.

Des cas de ce type se multiplieront fatalement. Ils seront d’autant plus difficiles à justifier qu’ils concerneront une population fragile. En mars, l’Unédic avait dressé le portrait de ces « allocataires qui travaillent ». Près de 9 sur 10 vivent « dans un ménage dont le niveau de vie est inférieur au niveau de vie médian », et 40 % des ménages concernés par ce cumul emploi chômage vivent sous le seuil de pauvreté.

  • Les plus hauts salaires largement touchés

La réforme prévoit que les salariés ayant touché un salaire de plus de 4 500 euros brut verront leur allocation chômage diminuer de 30 % à partir du septième mois de chômage. La mesure sera en vigueur pour toutes les ruptures de contrat intervenues après le 1er novembre, ce qui signifie que les premières baisses d’allocations interviendront à partir du mois de mai.

Prenons l’exemple de François, qui touchait 4 500 euros net par mois avant de perdre son job. Sans la réforme, Pôle emploi lui aurait versé 3 056 euros par mois pendant deux ans maximum. Après la réforme, il n’aura plus droit qu’à 3 056 euros pendant 6 mois, puis à 2 085 euros durant les 18 mois suivants. Soit une baisse d’un quart de ses droits s’il va au bout des deux ans d’allocations.

Ce principe de dégressivité des allocations est unanimement refusé par tous les syndicats, CGT comprise, et battu en brèche par l’immense majorité des études économiques. Une étude de l’OFCE a ainsi rappelé fin 2017 que la dégressivité des allocations était tout sauf efficace. En outre, les observateurs les plus pessimistes craignent qu’en touchant d’abord aux droits des plus riches, le gouvernement ne cherche surtout à installer l’idée qu’il est possible de diminuer les allocations chômage, quelle que soit la population visée.

  • Une reprise en main par l’exécutif, des résultats incertains

Les diverses modalités de la réforme en cours, et ses conséquences immenses, témoignent d’une reprise en main jamais vue du régime d’assurance-chômage par l’État. C’est la fin d’un pilotage conjoint, en vigueur depuis 1958, par le patronat et les syndicats, qui se sont entendus pendant des décennies sur les règles et les modifications à leur apporter.

Ce changement total de philosophie – le montant des allocations chômage pourra être désormais défini chaque année par arrêté ministériel – n’est pas une surprise. Il est la conséquence directe des dispositions contenues dans la loi sur l’emploi et la formation votée en août 2018. Depuis octobre dernier, le financement de l’assurance-chômage a changé de nature, comme Mediapart le répète depuis presque 18 mois : aujourd’hui, les salariés ne se voient plus prélever sur leur salaire aucune cotisation chômage, cotisations qui alimentaient jusqu’à présent les caisses de l’Unédic. Désormais, ce sont les salariés, mais aussi les retraités et certains chômeurs, qui contribuent à financer les allocations chômage, via la CSG, un impôt directement versé à l’État, qui peut ensuite en disposer à sa guise.

C’est la fin de ce que l’on nomme le modèle assurantiel : chaque salarié versait une partie de son salaire pour s’assurer contre la perte de son emploi. Et comme le montre la réforme en cours, c’est aujourd’hui l’État qui décide quelle part de son budget doit être affectée au financement du régime, y compris en réduisant drastiquement le montant des allocations pour certaines catégories de Français.

Une fois actées, ces réductions majeures des allocations auront-elles un impact positif ? Pousseront-elles réellement ceux qu’elles visent à « retourner à l’emploi », comme le souhaite la ministre du travail ? Et cet emploi sera-t-il durable ?

On se gardera bien de l’assurer, en renvoyant à l’analyse du sociologue Didier Demazière, excellent connaisseur du comportement des demandeurs d’emploi. Nous l’avions interrogé l’an dernier sur l’efficacité du contrôle des chômeurs, et plus largement sur les effets des mesures « d’activation » des demandeurs d’emploi, dont la réduction des allocations est un exemple criant.

Le sociologue indiquait que les mesures d’activation aboutissent bien à une « accélération des sorties du chômage ». Mais il alertait sur les conditions de ces « sorties » : les demandeurs d’emploi risquent d’accepter « des emplois de très faible qualité : des contrats de très courte durée, avec des temps de travail très limités et évidemment des salaires très faibles », ou bien tout simplement « se retirer » du marché du travail, faisant baisser le taux de chômage apparent, mais pas le taux de chômage réel.

Surtout, insiste Didier Demazière, et contrairement à ce que laisse entendre Muriel Pénicaud, « l’acceptabilité des petits boulots est déjà très grande chez les chômeurs » : quand ils s’inscrivent à Pôle emploi, ils sont plus de 90 % à déclarer vouloir un contrat à durée indéterminée, à temps plein. Et pourtant, près de la moitié d’entre eux acceptent « des emplois temporaires de courte durée et à faible temps de travail ».

« Introduire de la contrainte, c’est entretenir cette idée qu’il y a des abus en nombre, qu’il faut sévir pour les réduire. Ce sont des idées qui sont en contradiction complète avec ce qu’on sait aujourd’hui des demandeurs d’emploi et de leur comportement », résume le sociologue.

Et ce, d’autant plus qu’on ne sait rien du comportement de tous ceux qui seront exclus de l’indemnisation. Combien demanderont à toucher le RSA ? Combien de ceux qui ne peuvent plus cumuler petits boulots et allocations toucheront la prime d’activité alors qu’ils n’y avaient pas toujours droit aujourd’hui ? Mystère, aucune étude d’impact n’ayant été réalisée à notre connaissance. Mais cette situation est loin d’être anecdotique, alors que l’exécutif vient de lancer une concertation sur la réforme des minima sociaux, qui pourrait elle aussi aboutir à diminuer les allocations versées aux plus pauvres.

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